| ALCIOM 99/5
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Conferencia sobre Comercio Internacional de
Alimentos a partir
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Examen de la aplicación de los Acuerdos SPS y OTC |
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la Sra. G. Stanton, Consejera, Organización Mundial del Comercio |
1. El Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) entró en vigor en 1948 y por él se establecieron normas sobre comercio internacional para toda clase de bienes, incluidos los productos alimenticios y agropecuarios. Ahora bien, las normas del GATT contenían también una excepción por la que se permitía a los países aplicar medidas que sean "necesarias para proteger la vida o la salud de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales" en la medida en que no discriminen sin justificación entre países ni constituyan una restricción encubierta al comercio. Durante la Ronda Tokyo del GATT de Negociaciones Comerciales Multilaterales (1974-79), se negoció un Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (denominado con frecuencia como el "Código de Normas"), que entre otras cosas comprendía las prescripciones técnicas que se derivaban de las medidas de inocuidad de los alimentos y la sanidad animal y vegetal.
2. Durante la Ronda Uruguay del GATT de Negociaciones Comerciales Multilaterales (1986-94) se volvió a redactar este Código de Normas y al propio tiempo se negoció un acuerdo por separado que abarcaba las medidas sanitarias y fitosanitarias. Tanto el Acuerdo actual sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC) y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo SPS) entraron en vigor al crearse la Organización Mundial del Comercio el 1 de enero de 1995. La OMC sustituyó al GATT como la organización intergubernamental general que se ocupa del comercio internacional. A mediados de 1999, eran 136 los países miembros de la OMC.
3. El Acuerdo OTC abarca reglamentos técnicos, normas y procedimientos de evaluación de la conformidad. Los reglamentos técnicos constituyen prescripciones obligatorias para los gobiernos destinadas a cumplir determinados objetivos legítimos. El Acuerdo OTC ofrece una lista abierta de objetivos legítimos, entre los que figuran la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud de las personas y de los animales, así como del medio ambiente. Las normas constituyen documentos voluntarios elaborados para su uso común, con objetivos análogos. Los procedimientos de evaluación de la conformidad son los empleados para asegurar que se cumplen los reglamentos o normas técnicos, como la inspección, la prueba, la certificación, etc. El Acuerdo OTC comprende también un Código de Conducta para la preparación, adopción y aplicación de normas por cualquier institución con actividades de normalización (gubernamental o no).
4. El objetivo del Acuerdo OTC es asegurar que los requisitos técnicos, en particular los requisitos de envase o embalaje, marcado y etiquetado y los procedimientos para la evaluación de la conformidad con los reglamentos técnicos y normas no creen de por sí obstáculos innecesarios al comercio internacional. En el Acuerdo OTC se reconoce que todos los gobiernos tienen el derecho a tomar las medidas necesarias para asegurar que se cumplan sus objetivos legítimos; sin embargo, el Acuerdo OTC exige que esas medidas no se preparen, adopten o apliquen de suerte que discriminen sin justificación entre países, o den lugar a una restricción encubierta del comercio.
5. El Acuerdo OTC contiene cinco principios principales. El primero es la no discriminación. Al preparar, adoptar o aplicar reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad, los Miembros no deben discriminar entre productos importados y productos similares del país, o entre productos similares importados de diferentes países. Las administraciones nacionales tienen que conseguir que las administraciones locales, y los órganos no gubernamentales cumplan esas disposiciones. En segundo término, son responsables de asegurar que sus instituciones con actividades de normalización aceptan y cumplen el Código de Conducta establecido en un anexo del Acuerdo. Dado que las normas internacionales y los sistemas de evaluación de la conformidad pueden favorecer el comercio internacional, el Acuerdo OTC fomenta el desarrollo y la utilización de esas normas internacionales. Este principio se denomina de armonización. Cuando un gobierno no emplea una norma internacional vigente, debe poder justificar su decisión como proporcional y necesaria para cumplir un objetivo legítimo.
6. Un tercer principio del Acuerdo OTC es el evitar los obstáculos innecesarios al comercio. Ello implica el aplicar la medida disponible que sea menos restrictiva del comercio y encontrar una medida que guarde proporción con el problema que se afronta. Un cuarto principio es la equivalencia de las prescripciones técnicas, o el reconocimiento mutuo de los procedimientos de evaluación de la conformidad.
7. El quinto principio es el de transparencia. En aras de la transparencia, todos los reglamentos técnicos y los procedimientos de evaluación de la conformidad que no se basen en normas internacionales y que puedan afectar al comercio han de ser publicados y deben notificarse a la OMC. Salvo en situaciones de urgencia, los Miembros deben dar tiempo para que se formulen observaciones cuando preparan reglamentos nuevos y se puedan tener en cuenta esas observaciones. Las normas voluntarias deben notificarse al centro de información ISO/CEI en Ginebra cuando se hallan todavía en fase de proyecto. Los Miembros deberán crear un punto de consulta que, previa petición, proporcione copias de los reglamentos.
8. Previa solicitud, se exige de los Miembros que presten asistencia técnica para la preparación de reglamentos técnicos, para el establecimiento de instituciones de normalización y para asuntos relativos a evaluaciones de la conformidad.
9. El Acuerdo SPS afirma el derecho de los Miembros de la OMC a restringir el comercio internacional cuando así sea necesario para proteger la vida o salud de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales. Al propio tiempo, pretende asegurar que no se apliquen reglamentos de sanidad e inocuidad innecesarios como excusa para proteger a los productores nacionales de la competencia comercial. Para evitar que las medidas SPS se empleen como restricciones encubiertas al comercio, el Acuerdo SPS exige que esas medidas se basen en datos científicos. Sólo podrán aplicarse en la medida necesaria para proteger la vida o salud de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales. Por otra parte, no deben discriminar de forma arbitraria o injustificable entre países donde prevalgan situaciones idénticas o análogas.
10. Se estimula a los Miembros a basar sus medidas en normas elaboradas internacionalmente con objeto de asegurar su justificación científica y promover la armonización de las prescripciones sanitarias y fitosanitarias. En el Acuerdo SPS se reconocen expresamente las normas, directrices y recomendaciones internacionales establecidas por tres organizaciones intergubernamentales: la Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS, la Oficina Internacional de Epizootias, y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria de la FAO. Se considera que las medidas basadas en las normas internacionales desarrolladas por estas organizaciones están en consonancia con el Acuerdo SPS.
11. Los gobiernos pueden optar por imponer medidas que den lugar a un grado de protección superior al de una norma internacional vigente. Sin embargo, en ese caso, o cuando no exista una norma internacional pertinente, las medidas han de basarse en la evaluación del riesgo. Los Miembros, cuando se les pregunte, han de explicar por qué el grado de protección conseguido por una norma internacional no les basta y poner a disposición de los otros Miembros su evaluación del riesgo.
12. Los Miembros, cuando preparan su evaluación del riesgo, han de tener en cuenta el testimonio científico disponible. En caso de que ese testimonio científico no sea suficiente, los Miembros pueden adoptar medidas transitorias basadas en la información disponible pertinente en tanto tratan de obtener el testimonio científico necesario. Aunque los gobiernos tienen derecho a determinar el grado de protección sanitaria que consideran adecuado, deben aspirar a guardar coherencia por lo que respecta al nivel de protección que pretenden. Hay que evitar las diferencias arbitrarias o injustificables en los grados de protección que den lugar a discriminación o a una restricción encubierta del comercio.
13. Además, al estudiar qué medida aplicar para conseguir su objetivo de salud, un gobierno ha de elegir la medida menos restrictiva del comercio que sea posible.
14. Cuando un Miembro exportador pueda demostrar que sus medidas consiguen el grado de protección que exige un país importador, entonces ese país importador deberá aceptar como equivalente la medida del país exportador. Los Miembros no podrán negarse a entablar consultas sobre equivalencia cuando otro Miembro así lo requiera.
15. El Acuerdo SPS reconoce que, dadas las diferencias de clima, de plagas o enfermedades existentes, o las condiciones de inocuidad de los alimentos, los reglamentos SPS han de adaptarse a las circunstancias del lugar. El Acuerdo SPS exige que los Miembros reconozcan zonas libres de plagas o enfermedades, y adapten en consecuencia sus medidas. Las zonas pueden abarcar la totalidad de un país, parte de él o la totalidad o partes de varios países.
16. En aras de la transparencia, los Miembros han de publicar sus reglamentos SPS. Además, cada Miembro de la OMC debe identificar una autoridad nacional de notificación y un servicio de respuesta a las consultas. Serán los responsables de presentar las notificaciones, proporcionar el texto íntegro de los reglamentos SPS a los Miembros interesados, y responder a las peticiones de más información sobre medidas nuevas o existentes. Concretamente, las medidas nuevas o modificadas que no se basen en normas internacionales y que puedan afectar al comercio han de notificarse a la OMC cuando se hallen en la fase de redacción o de proyecto, salvo en situaciones de urgencia. Han de tenerse en cuenta las observaciones de los Miembros.
17. Los Miembros están también obligados a facilitar la prestación de asistencia técnica con el fin de ayudar a otros países a lograr el grado de protección deseado en sus mercados de exportación.
18. Comoquiera que tanto los Acuerdos SPS como OTC se aplican a los alimentos que se comercian internacionalmente, a veces resulta difícil decidir cuál de esos dos Acuerdos se aplica a un determinado reglamento. Si bien los dos Acuerdos tienen elementos comunes, muchas de las reglas sustantivas divergen. Ambos Acuerdos incluyen obligaciones básicas para la no discriminación y prescripciones análogas respecto de la notificación anticipada de las medidas que se pretenden imponer y la creación de servicios de respuesta a consultas. Ambos Acuerdos también fomentan la aplicación de normas internacionales. En cambio, al amparo del Acuerdo OTC los gobiernos pueden decidir no utilizar las normas internacionales cuando son "ineficaces o inadecuadas" para lograr un determinado objetivo (debido, por ejemplo, a razones tecnológicas o geográficas), mientras que en virtud del Acuerdo SPS el único motivo que justifique el no emplear una norma de ese tipo son argumentos de base científica derivados de una evaluación de los riesgos potenciales que para la salud entraña.
19. Por otro lado, en virtud del Acuerdo OTC se permite a los gobiernos imponer reglamentos técnicos para objetivos múltiples, por ejemplo, para la seguridad nacional o la prevención de prácticas que puedan inducir a error. En virtud del Acuerdo SPS se estipula que las medidas sanitarias y fitosanitarias sólo pueden imponerse en la medida necesaria para proteger la salud de las personas y de los animales o la preservación de los vegetales, sobre la base de datos científicos. Debido a que los dos Acuerdos imponen obligaciones distintas a los gobiernos, importa saber si un reglamento es una medida de SPS o de OTC.
20. El ámbito de aplicación de los dos Acuerdos es distinto. El del Acuerdo OTC es más amplio; abarca todos los reglamentos técnicos, las normas voluntarias y los procedimientos para procurar que aquello se cumpla (procedimientos de evaluación de la conformidad), salvo cuando se trate de medidas sanitarias o fitosanitarias según se definen en el Acuerdo SPS.
El Acuerdo SPS abarca todas las medidas cuyo objetivo es proteger:
se trate o no de requisitos técnicos. Es pues el tipo de medida lo que determina si está amparada por el Acuerdo OTC, pero es la finalidad de la medida lo que decide si la medida está sujeta al Acuerdo SPS.
21. Las medidas OTC pueden abarcar cualquier materia, incluso la salud de las personas y la sanidad de los alimentos. Las medidas relativas a la lucha contra las enfermedades humanas caen dentro del ámbito del Acuerdo OTC, a menos que se refieran a enfermedades transmitidas por las plantas o los animales (como el mal de las vacas locas o las rabias). Cuando se trata de alimentos, la mayoría de las prescripciones sobre etiquetado, declaraciones de propiedades nutricionales y preocupaciones, reglamentos de calidad y envasado o embalaje no se consideran medidas sanitarias o fitosanitarias y por lo tanto caen dentro del Acuerdo OTC.
22. Por otro lado, cualquier reglamento que afronte la contaminación microbiológica de los alimentos, fije niveles admisibles de residuos de plaguicidas o de medicamentos veterinarios o señale qué aditivos alimentarios están permitidos cae dentro del Acuerdo SPS. Las prescripciones sobre envasado y etiquetado están sujetas al Acuerdo SPS si guardan relación directa con la inocuidad de los alimentos.
23. Por citar algunos ejemplos, la calidad, la clasificación y el etiquetado de las frutas de importación son elementos cubiertos por el Acuerdo OTC, mientras que los reglamentos sobre tratamiento de frutas importadas para impedir la propagación de plagas o sobre niveles de residuos químicos en las frutas son medidas que entran en el SPS. Por lo que respecta al agua embotellada, por ejemplo, son asuntos del OTC lo referente en general a la calidad del agua y las especificaciones sobre tamaño y formas de las botellas. La contaminación del agua potable, incluida la derivada de materiales de que están confeccionadas las botellas o de residuos de desinfectantes, serían objeto del Acuerdo SPS.
24. Se han creado distintos comités de la OMC como foros para supervisar la aplicación de los Acuerdos OTC y SPS entre los Miembros. Todos los gobiernos Miembros de la OMC son automáticamente Miembros de los Comités OTC y SPS, y los gobiernos que tienen condición de observadores en la OMC tienen también esa misma condición en dichos Comités. Ambos Comités han concedido también condición de observadora a la Comisión FAO/OMS del Codex Alimentarius, así como a otras instituciones internacionales que se ocupen de actividades de normalización.
25. El Comité OTC se reúne al menos una vez al año, aunque suele hacerlo más frecuentemente, para examinar la administración y la aplicación del Acuerdo, y cuestiones de asistencia técnica. Realiza exámenes anuales de la aplicación y funcionamiento del Acuerdo, así como un examen trienal.
26. El Comité ha señalado que importa evitar reglamentos técnicos innecesarios, limitar los reglamentos a las exigencias específicas y ajustarlos a las normas internacionales. Cuando se preparan, aprueban y aplican reglamentos técnicos, en el primer examen trienal los Miembros acordaron determinar primeramente el problema respectivo, en particular su envergadura y el objetivo legítimo, y luego estudiar todas las opciones existentes que guarden congruencia con el Acuerdo. Los Miembros deben tener presente que los reglamentos técnicos no deben ser más restrictivos del comercio de lo necesario, y no deben mantenerse más allá del tiempo indispensable. Los Miembros también acordaron evitar la duplicación e intercambiar información sobre criterios aplicables a los reglamentos técnicos con carácter voluntario.
27. En los casos en que se exige una garantía positiva de conformidad con un reglamento técnico, los Miembros deben preparar, aprobar y aplicar procedimientos de evaluación de la conformidad de tal suerte que éstos no representen obstáculos innecesarios al comercio. Para evitar un efecto restrictivo sobre el comercio a causa de múltiples requisitos de prueba, el Comité recomendó el principio de "una norma, una prueba", y, de ser necesaria, "una certificación, una vez". En el Primer Examen Trienal, los Miembros observaron que estaba aflorando un interés por acuerdos bilaterales de reconocimiento mutuo. Entre algunos problemas relacionados con los acuerdos de reconocimiento mutuo, especialmente para los países en desarrollo, figuraban los costos, la transparencia y su condición de Nación no Más Favorecida.
28. En cuanto a las directrices y recomendaciones internacionales relativas a los procedimientos de evaluación de la conformidad, los Miembros se pusieron de acuerdo en un intercambio voluntario de información. A efectos de transparencia, se pidió a la Secretaría que estableciera una lista de directrices y recomendaciones internacionales pertinentes, que se distribuyan y actualicen periódicamente.
29. En el Examen Trienal, los Miembros subrayaron la importancia de unas notificaciones tempestivas en la fase de elaboración de un nuevo reglamento o procedimiento y de dejar tiempo suficiente para poder tener en cuenta las observaciones de otros Miembros. El Comité revisó asimismo el modelo de notificación, reiterándose en la importancia de indicar claramente el contenido del reglamento de que se trate.
30. En aras de la transparencia, los Miembros pidieron a la Secretaría que preparara una lista de Miembros cuyos gobiernos locales están autorizadas a adoptar reglamentos técnicos o procedimientos de evaluación de la conformidad.
31. Los Miembros consideraron que, al tiempo del Examen Trienal, no era satisfactoria la aplicación de las disposiciones relativas al Código de Conducta. Muchas instituciones encargadas de actividades de normalización que no cumplen el Código de Conducta preparan, aprueban y aplican normas que pudieran tener un efecto contraproducente en el comercio, aún cuando sean de carácter voluntario. El Comité estimó que el no aceptar y cumplir el Código socavaba la eficacia del Acuerdo OTC, y el equilibrio de derechos y obligaciones entre Miembros.
32. Con objeto de mejorar la aceptación y el cumplimiento del Código, los Miembros acordaron informar a sus instituciones de normalización sobre las disposiciones del Código y las ventajas que se derivarían de aceptarlo y examinar cualquier tipo de problemas de aplicación, por ejemplo los relativos a la publicación de los programas de trabajo cada seis meses de suerte que pueda prestarse asistencia técnica.
33. Dado que las normas internacionales pueden contribuir a mejorar la eficiencia de la producción, el Acuerdo OTC, al facilitar la conducta del comercio internacional y al transferir tecnología de los países desarrollados a los países en desarrollo, estimula a los Miembros a emplear esas normas para sus reglamentos. Los países en desarrollo Miembros se han hecho eco de sus preocupaciones de que no cuentan con recursos suficientes para participar de forma eficaz en las instituciones internacionales que se ocupan de actividades de normalización a fin de asegurarse de que las normas internacionales elaboradas representan sus intereses y sus inquietudes. El Comité OTC insistió en que la cooperación entre dichas instituciones de normalización gubernamentales, no gubernamentales e internacionales y la OMC era esencial. En su Examen Trienal, el Comité invitó pues a los Miembros a presentar ejemplos concretos de problemas surgidos en materia de normas internacionales, para poder así luego comunicarlos a las instituciones internacionales de normalización. El Comité también ha comenzado a invitar a estas instituciones internacionales a las reuniones del Comité caso por caso para que puedan tener en cuenta los debates en curso, y concienciar a los Miembros de las actividades de esas instituciones.
34. Con objeto de asegurar que se preste asistencia técnica según lo especificado en el Acuerdo, en el Examen Trienal los Miembros acordaron un intercambio voluntario de información sobre los programas nacionales y regionales de asistencia técnica. El Comité invitó también a los Miembros a informar al comité de asistencia técnica al que corresponda resolver las dificultades de aplicación y funcionamiento del Acuerdo.
35. Por lo que respecta a un trato especial y diferenciado, el Comité convino en un programa de trabajo para los tres años siguientes al Primer Examen Trienal. Este programa comprende la creación de capacidad en los países en desarrollo; la preparación de un estudio por la Secretaría sobre los obstáculos técnicos al acceso a los mercados con que tropiezan los proveedores de países en desarrollo; invitaciones a los órganos internacionales pertinentes para que formulen declaraciones escritas y verbales sobre los problemas especiales de los países en desarrollo y la organización de reuniones internacionales en los países en desarrollo para favorecer su participación.
36. El Comité SPS se reúne habitualmente tres veces al año. Un programa normal comprende el debate de intereses comerciales específicos señalados por los Miembros, una amplia gama de cuestiones de transparencia, y las necesidades de asistencia técnica en proyectos realizados por los Miembros, la Secretaría de la OMC o las organizaciones de observadores. Además, el Comité sigue de cerca la aplicación de las normas internacionales y desarrolla directrices para ayudar a los gobiernos en el objetivo de conseguir de forma coherente la aplicación por su parte del concepto del grado adecuado de protección sanitaria y fitosanitaria.
37. Según lo estipulado en el Acuerdo SPS, el Comité llevó a cabo un examen trienal del funcionamiento y de la aplicación del Acuerdo SPS, que finalizó en marzo de 1999. En este examen trienal, los Miembros convinieron en que el Acuerdo SPS era un conjunto útil de reglas de comercio internacional, que había contribuido a mejorar las relaciones comerciales internacionales por lo que respecta a las medidas sanitarias y fitosanitarias. Sin embargo, el Comité señaló que varias de las cuestiones de aplicación preocupaban a algunos Miembros, en particular a varios de los países en desarrollo Miembros. El Comité se felicitó de que se hubieran resuelto varias cuestiones comerciales de fondo relacionadas con el SPS mediante deliberaciones en las reuniones oficiales SPS o a través de consultas bilaterales.
38. En el Examen Trienal, los Miembros tomaron nota de que a través del establecimiento de servicios de respuesta a las consultas y autoridades nacionales de notificación y mediante esas notificaciones, el Acuerdo había mejorado considerablemente la transparencia de la aplicación de medidas sanitarias o fitosanitarias. El Comité estimuló a los Miembros a publicar sus medidas de orden sanitario y fitosanitario en la página web mundial. El Comité también introdujo algunos cambios en los procedimientos de notificación recomendados, en particular en pedir a los países que en lo posible indicasen qué países se verían especialmente afectados por una propuesta de reglamentación. Los Miembros insistieron especialmente en la necesidad de dar suficiente tiempo a otros países para formular observaciones sobre las propuestas de reglamentos. La posibilidad de tener acceso a traducciones oficiosas de textos de medidas notificadas y a resúmenes en uno de los idiomas oficiales de la OMC, facilitaría su examen por otros miembros, especialmente si a todo ello se puede tener acceso por medios electrónicos.
39. El Acuerdo SPS pide a los Miembros que tengan en cuenta las necesidades de los países en desarrollo al preparar y aplicar medidas sanitarias y fitosanitarias. En lo posible, a los países en desarrollo Miembros deberán concedérseles plazos más largos para el cumplimiento de medidas sanitarias o fitosanitarias nuevas. En el Examen Trienal, el Comité señaló que no tenía información sobre el grado en que se habían cumplido esas disposiciones. Los países en desarrollo Miembros han podido aplazar la aplicación de algunas disposiciones del Acuerdo hasta 1997. Los países menos adelantados podrían demorar esa aplicación durante un período de cinco años, que finaliza al comienzo del año 2000.
40. El Comité SPS consideró que, aunque los Miembros, la Secretaría de la OMC y las organizaciones observadoras habían prestado una asistencia técnica sustancial en los tres primeros años de la aplicación del Acuerdo, era necesario reforzar la asistencia técnica y la cooperación. Se necesitaba esa asistencia y cooperación sobre todo en los sectores de desarrollo de los recursos humanos, creación de capacidad nacional y transferencia de tecnología e información.
41. El Comité ha adoptado un procedimiento provisional para seguir de cerca el proceso de armonización internacional y la utilización de normas, directrices y recomendaciones de alcance internacional. De esa forma se estimula a los países a señalar dónde se plantean problemas con las normas internacionales vigentes o dónde hace falta una norma internacional. A otros Miembros se les pregunta luego si comparten las inquietudes señaladas y se someten éstas a la atención de las pertinentes instituciones que se ocupan de actividades de normalización.
42. Las normas internacionales pueden ser de especial importancia para los países en desarrollo. Sin embargo, éstos han señalado que a menudo tienen dificultades a la hora de participar activamente en la elaboración de normas internacionales. El Comité se felicitó de la cooperación del Codex y de otras instituciones internacionales de normalización reconocidas por el Acuerdo, y de su constante labor de actualizar y ampliar las normas internacionales.
43. Aunque se ha registrado un incremento en el reconocimiento de la equivalencia y en las negociaciones bilaterales con ese objeto, en el Examen Trienal el Comité reconoció que se precisaban ulteriores esfuerzos para aplicar esta disposición dada la importancia que tiene para favorecer el comercio, especialmente para los países en desarrollo Miembros. Los Miembros reconocieron la necesidad de proporcionar información sobre su grado adecuado de protección y reconocer la equivalencia con objeto de conseguir ese grado de protección, más bien que la identidad de medidas. El Comité pidió a los Miembros que diesen más información sobre acuerdos de equivalencia bilateral y se felicitó de la labor desarrollada para fomentar la aplicación de la equivalencia que está llevando a cabo el Codex y otras instituciones internacionales pertinentes.
44. El Comité también se felicitó de que fuera cada vez mayor el número de Miembros que aplican el concepto de adaptación a las condiciones regionales, en particular reconociendo zonas libres de plagas o enfermedades o zonas de escasa prevalencia de éstas. Seguían existiendo algunas dificultades en la aplicación de estos conceptos, que derivaban de divergencias en la interpretación y aplicación de las directrices internacionales, de los trámites administrativos excesivamente largos que se dan en los países importadores y de la complejidad que a veces llevaba consigo la evaluación del riesgo. Las instituciones internacionales que se ocupan de actividades de normalización ayudan a los Miembros a aplicar la legislación de zonas libres de plagas o enfermedades.
45. A través de sus respectivos exámenes, los Comités SPS y OTC evaluaron por lo tanto la experiencia de los gobiernos Miembros de la OMC por lo que se refiere a los dos Acuerdos tras tres años de aplicación. En ambos Comités, se formularon varias sugerencias para mejorar la aplicación en un futuro. Aunque algunas de esas sugerencias se referían expresamente sólo a uno de los Acuerdos, hay por lo menos tres áreas comunes a ambos Acuerdos donde los esfuerzos que se desarrollen para fomentar su aplicación podrían contribuir considerablemente a favorecer el comercio alimentario en el futuro. Esas áreas son las de transparencia, armonización y asistencia técnica.
46. La transparencia puede mejorarse de varias formas. Son muchos los Miembros que todavía no han notificado medidas de SPS u OTC, y no han señalado servicios para responder a las consultas. Los Miembros que sí lo hacen no siempre dan toda la información necesaria para enjuiciar si la medida de que se trata podría afectar a las exportaciones de otros Miembros. El tiempo de la notificación es otro factor esencial. El notificar los reglamentos cuando se hallan en la fase de redacción y dar tiempo suficiente para que se hagan observaciones permite a un país identificar posibles problemas en una etapa en que es todavía relativamente fácil encontrar soluciones, por ejemplo modificando la medida proyectada. El intercambiar información electrónicamente, incluso con la publicación de reglamentos y traducciones oficiosas en la página web mundial, puede acelerar notablemente el proceso. Los servicios de respuesta a las consultas tienen que poder seguir las actividades de todos los organismos gubernamentales que participan en las medidas SPS u OTC, y dar información a los Miembros, previa solicitud. Pueden también servir de centros de información para los productores nacionales, por ejemplo, informando sobre los cambios habidos en los reglamentos de mercados importantes de exportación de que disponen los ramos industriales interesados.
47. La armonización, a través de la adopción de normas y directrices internacionales, favorece el comercio reduciendo el número de normas diferentes que han de cumplir los exportadores. La armonización también incrementa la transparencia. Además, a tenor del Acuerdo SPS las normas internacionales aseguran la justificación científica de la medida. Aunque ha habido una mayor actividad en este sector, es mucho lo queda por hacer. Las sugerencias hechas por los miembros se refieren no sólo a una adopción más generalizada de esas normas, sino también a su desarrollo. Muchos países en desarrollo se preocupan de que sus intereses no estén suficientemente tenidos en cuenta en las instituciones que se ocupan de actividades normalización. Aunque los países desarrollados temen que las normas puedan convertirse en un "mínimo denominador común", los países tanto en desarrollo como aquellos menos adelantados se encuentran a menudo con que las normas son innecesariamente rigurosas. Al propio tiempo, sería ilusorio pensar que podría bajarse el nivel de la norma internacional, en unos momentos en que los consumidores de todo el mundo están exigiendo una calidad e inocuidad de los alimentos cada vez mayores. Aunque la mayoría de los Miembros de la OMC son miembros de las instituciones de normalización pertinentes, se han propuesto modos de aumentar la participación de los países en desarrollo, por ejemplo organizando reuniones en ellos. Las normas, una vez establecidas, han de revisarse con regularidad para mantenerlas actualizadas, especialmente cuando cambian las opiniones científicas. Donde hay problemas con las normas existentes o si la carencia de normas tiene impacto en el comercio, son especialmente importantes la cooperación y la comunicación entre la OMC y las instituciones que se ocupan de la normalización.
48. En el sector de la asistencia técnica, los Miembros, la Secretaría de la OMC y otras instituciones pertinentes han proporcionado una gran asistencia técnica y cooperación. Sin embargo, sigue habiendo necesidad de un mayor número de estas actividades. Los Acuerdos SPS y OTC contienen disposiciones sobre cooperación inmediata, por ejemplo entre importadores y exportadores que tratan de atender a sus necesidades. Sin embargo, es escasa la información que se tiene sobre la aplicación de esas disposiciones. Los países que necesitan esa asistencia deben utilizar las reuniones del Comité para informar a los Miembros de sus necesidades. Los países que desean prestar ayuda deben servirse de las reuniones del Comité para dar a conocer sus proyectos y su buena disposición. Se recomendó que era necesaria una mayor coordinación de las actividades de asistencia técnica por parte de los Miembros, y también por la Secretaría de la OMC y otras instituciones internacionales. Esa necesidad de coordinación puede satisfacerse en parte mediante el Marco Integrado para la Asistencia Técnica en materia de comercio a los Países Menos Adelantados. A través de este Marco, el FMI, el CCI, la UNCTAD, el PNUD, el Banco Mundial y la OMC coordinan sus esfuerzos de asistencia respondiendo a las evaluaciones de las necesidades nacionales preparadas por los países menos adelantados.
49. En los debates que en las reuniones SPS ha habido sobre preocupaciones comerciales especiales se han señalado a la atención los posibles conflictos comerciales, lo que puede contribuir a evitar litigios formales. En unos pocos casos, las consultas bilaterales, a veces con la participación del Presidente del Comité SPS o de la Secretaría de la OMC, han contribuido a favorecer el esclarecimiento de malos entendidos o resolver de otra forma las cuestiones involucradas. En el Examen Trienal, el Comité señaló que las consultas especiales "podrían constituir un medio eficaz de resolver satisfactoriamente problemas"
50. Independientemente de la oportunidad que los Comités ofrezcan a este respecto, cada Miembro de la OMC tiene el derecho a recurrir, en cualquier momento, a los procedimientos oficiales de solución de diferencias de la OMC. En el tiempo que transcurrió entre el establecimiento de la OMC en 1995 y mediados del año 1999, a tenor de este procedimiento se han planteado más de 175 diferencias. Como primera etapa, el procedimiento exige consultas formales entre las partes, de las que ha de avisarse a la OMC. Otros gobiernos interesados pueden pedir unirse a las consultas.
51. Si la diferencia no se resuelve a través de consultas, un Miembro puede pedir que para estudiar el caso se cree un grupo especial independiente. Todo Miembro tiene el derecho a que se cree un grupo a más tardar después de su segunda petición. Cualquier otro Miembro puede reservarse su derecho de ser un tercero en la diferencia. El grupo especial se compone normalmente de tres individuos a los que se tenga por imparciales respecto de la cuestión controvertida, y que no sean nacionales de alguna de las partes en la diferencia.
52. El grupo especial recibe las alegaciones escritas y verbales de las partes en la diferencia, considera la medida a la luz de las obligaciones jurídicas de un Miembro de la OMC y evacua su dictamen en un informe sobre la materia. Una diferencia puede referirse a presuntas violaciones de cualquiera o varios de los acuerdos de la OMC. En casos en que el grupo especial encuentre que ha habido una violación de una obligación de la OMC, la recomendación habitual es que el Miembro ajuste su medida o medidas a sus obligaciones.
53. Las recomendaciones de un grupo especial de solución de diferencias son examinadas por todos los Miembros de la OMC, constituidos en órgano de solución de diferencias (OSD). Las recomendaciones del grupo especial se aprueban automáticamente a menos que haya consenso del OSD en no aprobarlas. Otra posibilidad es que las partes en la diferencia pueden recurrir las interpretaciones jurídicas del grupo especial. En esos casos, tres de los jueces del Órgano Permanente de Apelación de la OMC volverán a examinar el caso y dictarán un fallo definitivo.
54. En el procedimiento de solución de diferencias se prevé que a un Miembro debe dársele un período de tiempo "prudencial" para aplicar la decisión del grupo especial/órgano de apelación. Cuando las partes en la diferencia no puedan ponerse de acuerdo en lo que constituye un período "prudencial", puede pedirse a un árbitro que especifique el período de tiempo permitido. Un Miembro debe informar con regularidad al OSD sobre qué medidas está tomando para aplicar la decisión del grupo especial/órgano de apelación.
55. En los casos en que un gobierno Miembro no pueda cumplir sus obligaciones dentro del período de tiempo "prudencial" fijado, puede ofrecerse a compensar a sus socios comerciales por las oportunidades que han perdido. Ahora bien, esa compensación debe ser aceptable para los socios comerciales. Si no es ese el caso, las partes "vencedoras" en la diferencia pueden pedir autorización al OSD para "represaliar" contra el gobierno que no cumple. Tanto la compensación como la represalia suelen adoptar la forma de un mayor o menor acceso a la importación para productos del otro país.
56. Se han establecido algunos lapsos de tiempo para todas las fases del proceso de solución de diferencias, adjuntándose al final un resumen de los trámites, con los límites máximos de tiempo establecidos.
57. Como las diferencias de SPS suelen implicar cuestiones de orden científico o técnico, los grupos especiales se asesoran de expertos elegidos en consulta con las partes. El grupo especial puede consultar a expertos a título personal, establecer un grupo asesor de expertos técnicos o consultar a las organizaciones internacionales pertinentes.
58. Los grupos especiales y el Órgano de Apelación han examinado tres casos en que
está involucrado el Acuerdo SPS dentro de los procedimientos oficiales de solución de
diferencias de la OMC:
Sólo el caso de las hormonas tiene que ver con la inocuidad de los alimentos. Los casos del salmón y de ensayo de variedades se ocupan de sanidad animal y vegetal, respectivamente.
59. En el caso de las hormonas, el Grupo Especial y el Órgano de Apelación consideraron que la prohibición de importación por parte de la CE para la carne de vacuno tratada con algunas hormonas que estimulan el crecimiento constituye una violación del Acuerdo SPS. Concretamente, dado que había normas del Codex para cinco de las seis hormonas cuestionadas, el Grupo Especial estimó que la CE estaba obligada a justificar su prohibición, y por consiguiente su no aplicación de la norma internacional en base a una evaluación del riesgo para la salud de las personas. El Grupo Especial estimó asimismo que la CE podría no justificar el establecimiento de un grado superior de protección sanitaria en el caso de la carne de animales tratados con hormonas que estimulan el crecimiento, en comparación con otros productos alimenticios que contienen niveles más altos de las mismas hormonas, o cuando se compara con los niveles de riesgo que se aceptan según parece en otros medicamentos veterinarios. En el Órgano de Apelación se acordó que la prohibición de importación de la CE constituía una violación del Acuerdo SPS dado que no se basaba en una evaluación del riesgo. Empero, el Órgano de Apelación no se mostró de acuerdo en que los distintos niveles de protección frente al riesgo establecidos por la CE daban lugar a una discriminación o a una restricción encubierta del comercio. El OSD pidió a la CE que conformara su medida a sus obligaciones, y un árbitro estableció que un período razonable de tiempo para que la CE cumpliera sus obligaciones era el 13 de mayo de 1999. Cuando la CE indicó que no estaba en condiciones de cumplir esa fecha, tanto los Estados Unidos como Canadá pidieron el derecho a tomar represalias contra los productos de la CE para compensarse por las oportunidades comerciales por ellos perdidas. Se convocó el Grupo Especial original para determinar cuál sería la cantidad apropiada de esa represalia; su decisión final se dictó el 12 de julio de 1999.
60. Aunque los casos del Salmón y del Ensayo de Variedades no afectan directamente a la inocuidad de los alimentos, algunos de los fallos legales podrían no obstante revestir interés a este respecto. En el caso del Salmón, el Grupo Especial y el Órgano de Apelación examinaron la evaluación hecha por Australia de los riesgos que para el consumo humano entrañaba la introducción de enfermedades ícticas a través de las importaciones de salmón. Llegaron a la conclusión de que faltaba la evaluación de los riesgos bajo varios aspectos críticos. Además, las diferencias en los grados de protección pretendidos por Australia frente al riesgo de las enfermedades del salmón frente a algunos otros riesgos aceptados por ese país se estimó injustificable y como una restricción encubierta del comercio.
61. Una cuestión interesante en la diferencia sobre Ensayo de Variedades es la que afecta al Artículo 5.7, que en los casos en que no se dispone de testimonios científicos suficientes se permite a los países tomar medidas provisionales. El Grupo Especial y el Órgano de Apelación decretaron que los países que mantenían medidas provisionales sobre la base del Artículo 5.7 tenían que buscar activamente testimonios científicos que pudieran permitirles llevar a cabo una evaluación del riesgo para justificar su medida.
62. Aunque las partes reclamantes han invocado el Acuerdo OTC en varias diferencias, los grupos especiales todavía no han fallado que dicho Acuerdo sea de importancia central para alguna diferencia en concreto. Sin embargo, actualmente está en curso una diferencia entre Canadá y las Comunidades Europeas sobre una medida francesa que prohibe el amianto y sus productos, en cuya diferencia el Acuerdo OTC es el principal Acuerdo que invoca la parte reclamante.
63. Aunque sólo hace cuatro años que han entrado en vigor los Acuerdos, los beneficios que han reportado ambos Acuerdos son cada vez más evidentes. Se vuelve más previsible el comercio internacional de alimentos, las restricciones comerciales resultan menos arbitrarias, todo ello en beneficio de los consumidores de todo el planeta. La mejor transparencia de los requisitos sanitarios y de otros reglamentos técnicos que resultan de ambos Acuerdos permite a los exportadores determinar, antes de la expedición, qué condiciones deben cumplir sus productos. Los procedimientos de notificación anticipada permite a los gobiernos y a los comerciantes procurar que se cambien nuevas prescripciones que pueden perjudicar innecesariamente su comercio. Los consumidores se benefician también de la prescripción de que sus gobiernos publiquen sus reglamentos y respondan a consultas razonables sobre medidas comerciales.
64. Lo que es más importante todavía, tanto el Acuerdo OTC como el SPS dan claramente a los gobiernos el derecho a restringir el comercio cuando así sea necesario para conseguir algunos objetivos legítimos, pero las medidas tienen en realidad que ser necesarias y proporcionadas. El Acuerdo SPS reconoce explícitamente que la protección de la salud ha de ser prioritaria sobre el comercio, pero sus disciplinas aseguran que los gobiernos no abusen de ese derecho, utilizando innecesariamente las medidas sanitarias como obstáculos al comercio.
65. La aplicación de ambos Acuerdos seguirá evolucionando a medida que los gobiernos vayan adquiriendo más experiencia en su aplicación, y a medida que surjan inquietudes comerciales específicas. Los países en desarrollo en particular se beneficiarán a medida que vayan aprendiendo a emplear los Acuerdos como instrumentos para elevar al máximo los beneficios que obtienen del comercio mundial de alimentos.
Anexo
PROCEDIMIENTO DEL GRUPO ESPECIAL
Son varios los trámites que puede recorrer una diferencia en la OMC. En todos ellos se anima a los países en la diferencia a consultarse entre sí con objeto de resolverla "fuera de un tribunal".
En todos los trámites, el Director General de la OMC está a disposición para ofrecer sus buenos oficios, mediar o ayudar a una conciliación.
